Своевременное выполнение возложенных на органы государственной власти и органы местного самоуправления расходных полномочий является приоритетной задачей эффективного управления бюджетными средствами (кэш-менеджмента). Однако в соответствии с лучшей мировой практикой кэш-менеджмента министерство финансов (казначейство, долговое агентство) сохраняет минимальный остаток на счете бюджета и размещает излишек средств на финансовом рынке с целью получения дохода и решения задач денежно-кредитного регулирования. В случае недостатка средств на счете бюджета для кассовых расходов (покрытия кассовых разрывов) привлекаются заимствования.

Зарубежный опыт активного государственного кэш-менеджмента демонстрирует огромный выбор инструментов размещения средств бюджетов. Кроме традиционных операций по размещению бюджетных средств на банковских депозитах, некоторые государства выходят на финансовый рынок с более сложным набором инструментом. Например, Бельгийское долговое агентство (Belgian debt agency) активно работает на рынке деривативов с процентными и валютными свопами [1]. Большинство стран ОЭСР занимаются операциями прямого и обратного репо. Казначейство Великобритании (UK DMO – United Kingdom Debt Management Office) использует в активных операциях по управлению бюджетными средствами следующие инструменты [2]:

• банковские депозиты;
• золотообрезные ценные бумаги (gilt) (используются при операции DBV–delivery by value – кредитование под залог однодневных золотообрезных ценных бумаг на соответствующую займу сумму и в операциях стрипования (strips – Separate Trading of Registered Interestand Principal Securities) – процесс разделения обычной купонной облигации на составные части: купоны и номинал, т.е. долговая ценная бумага превращается в портфель множества краткосрочных и одной долгосрочной облигации)[3];
• казначейские векселя;
• выборочные иностранные государственные краткосрочные долговые инструменты, корпоративные ценные бумаги, банковские векселя, депозитные сертификаты.

Кроме того, UK DMO работает с валютными, процентными свопами, процентными форвардами или фьючерсами, осуществляет операции прямого и обратного репо на основе ценных бумаг gilts (включая ценные бумаги strips). Инструменты привлечения средств на счета бюджетов включают в себя казначейские облигации и займы на финансовом рынке.

Активный государственный кэш-менеджмент характеризуется применением нескольких инструментов управления бюджетными средствами с разными сроками погашения, валютой, с наличием или отсутствием обеспечения возвратности средств в целях хеджирования рисков, получения наибольшей доходности (в случае использования инструментов размещения средств). Многообразие вышеперечисленного инструментария влечет за собой проблему выбора набора применяемых инструментов и эффективного сочетания их в модели управления бюджетными средствами с точки зрения доходности, риска, срочности и макроэкономического эффекта. Несмотря на то, что риск невозможно избежать при использовании рыночных инструментов, управление бюджетными средствами обязывает выбирать менее рискованные инструменты в ущерб доходности, либо умеренно сочетать с рискованными в определенных пропорциях. В зависимости от срочности размещения средств можно выделить краткосрочные инструменты «тонкой настройки» регулирования уровня ликвидности средств на счете, которые позволяют ежедневно на основе оперативных кассовых прогнозов осуществлять размещения на финансовом рынке и инструменты «грубой настройки» для периодических «вливаний» на рынок. Макроэкономический эффект при активном кэш-менеджменте по размещению средств заключается в удовлетворении спроса на денежном рынке, поддержании ликвидности банковского сектора и получении дохода в бюджет государства.

В случае одновременного сочетания инструментов привлечения и размещения бюджетных средств эффективность следует оценивать с точки зрения альтернативного дохода и макроэкономического эффекта. При таком управлении бюджетными средствами образуются разнонаправленные денежные потоки. Привлекаемые средства направляются на выполнение расходных обязательств публично-правовых образований, размещаемые средства инвестируются в инструменты финансового рынка с целью получения дохода. Альтернативным доходом размещенных средств является экономия от отказа привлекать средства на выполнение обязательств. Поскольку средства на счетах бюджетов являются автономным фактором ликвидности банковского сектора (не регулируются политикой центрального банка по управлению ликвидностью банковского сектора) и определяют ее динамику, макроэкономический эффект также важен при выборе инструментов государственного кэш-менеджмента. Данные утверждения целесообразно рассмотреть на примере российского государственного кэш-менеджмента.

В последние несколько лет Казначейство России на постоянной основе осуществляет операции по управлению свободными остатками средств на едином счете федерального бюджета с целью получения дохода [4], [5]. Экономическая ситуация благоприятно сказывалась на состоянии единого казначейского счета, свободный остаток которого активно размещался на депозитах коммерческих банков, операциях репо, предоставлялись бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов). С 2008 года было заработано более 200 млрд. руб. в доход федерального бюджета.

В середине 2015 года Министерство финансов Российской Федерации приняло решение о привлечении Резервного фонда в случае снижения остатка на едином счете федерального бюджета с учетом средств, размещенных Федеральным казначейством в рамках проведения операций по управлению остатками средств на едином казначейском счете и подлежащих возврату ниже целевого ориентира. В конце года происходило систематическое снижение остатков ниже целевого ориентира, поэтому в декабре 2015 были привлечены средства Резервного фонда года в размере более 700 млрд. руб. [6]. Однако одновременно с привлечением средств ежедневно происходили операции по их размещению на финансовом рынке. В связи с чем возникает вопрос в целесообразности определения целевого ориентира с учетом операций по размещению и эффективности привлечения дополнительных средств (из Резервного фонда).

Движение средств на едином казначейском счете с 15 декабря 2016 года по 22 декабря 2016 года демонстрирует следующую ситуацию. В течение этого периода одномоментно в размещении на финансовом рынке находилось: на депозитах в коммерческих банках – от 650 до 850 млрд. руб., в операциях репо от 150 мрд. руб до 300 млрд. руб. [7]. Общая картина притоков и оттоков средств на счете проиллюстрирована на Рисунке. Сверху наблюдается ежедневное поступление средств Резервного фона накопленным итогом. Снизу – объемы размещенных средств на депозитах коммерческих банков и операциях репо. Сравнение экономического эффекта (доходности) притоков и оттоков за данный период показало следующее.

Рисунок. Динамика денежных потоков на едином счете федерального бюджета с 15.12.2015 по 22.12.2015

По операциям размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты было получено более 3 млрд. дохода, по операциям репо – 439,3 млн. руб. Таким образом, приблизительная оценка доходности размещения средств на финансовом рынке с 15.12.2016 по 22.12.2016 (неделя) составила – 3,5 млрд. руб.

Кроме того, размещение бюджетных средств на финансовом рынке повлекло за собой макроэкономический эффект, поскольку банковская система испытывает потребность в ликвидных средствах в условиях кризиса. Вливания в ликвидность банковской системы со стороны Федерального казначейства наряду с другими источниками финансирования оказывает стабилизирующее воздействие на рыночные процентные ставки на заемные ресурсы и общий спрос на ресурсы.

Альтернативным доходом можно считать доход в случае сохранения средств Резервного фонда в иностранной валюте на счетах Центрального банка Российской Федерации, который представляет собой курсовую разницу и  процентный доход. В долларовом эквиваленте в декабре 2015 года было потрачено около 10 млрд. долл. Учитывая высокую волатильность курсов иностранных валют по отношению к рублю, сложно сказать, какая курсовая разница получилась бы при сохранении Резервного фонда, поскольку курсовая разница – условный доход, имеющий моментный характер. При этом следует отметить, что конвертация иностранной валюты Резервного фонда в валюту Российской Федерации в декабре 2015 года происходила в условиях высоких курсов (в два раза выше, чем на момент формирования Резервного фонда), поэтому можно считать, что альтернативный доход в виде курсовой разницы нивелирован благоприятным моментом на валютном рынке для «распаковки» части Резервного фонда. Процентный доход по Резервному фонду в целом составляет в среднемесячном выражении около 4 млрд. руб. Сохранение изъятой в декабре 2016 года шестой части (в долларовом эквиваленте) Резервного фонда на покрытие дефицита бюджета позволило заработать по приблизительной оценке около 60 млн. руб. процентного дохода ежемесячно.

Таким образом, можно сделать следующий вывод:

• В мировой практике существует огромный перечень инструментов, позволяющих осуществлять активный государственный кэш-менеджмент;
• Для эффективного государственного кэш-менеджмента необходимо грамотное сочетание инструментов с позиции риска, доходности, сроков и макроэкономического эффекта;
• Выделены две модели набора инструментов управления бюджетными средствами. Первая модель делает акцент на выбор исключительно инструментов размещения средств на финансовом рынке, вторая модель смешанная и реализована в российской практике;

Несмотря на общепринятую мировую модель кэш-менеджмента, которая применяет размещение средств исключительно в случае наличия излишка средств на счете бюджета, российская практика управленя ликвидностью бюджетных средств на едином счете бюджета демонстрирует успешное размещение средств на финансовом рынке при одновременном привлечении средств из Резервного фонда.

1. Belgian debt agency. URL: http://www.debtagency.be/en_index.asp (дата обращения: 26.04.2016).
2. Exchequer cash management in the UK. Operational notice treasury bill information memorandum, 2015. URL: http://www.dmo.gov.uk/documentview.aspx?docname=publications/moneymarkets/cmopnot310314.pdf&page=money_markets/publication (дата обращения: 26.04.2016).
3. Glossary of DMO. URL: http://www.dmo.gov.uk/?page=Links/Glossary (дата обращения: 26.04.2016).
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2011 года № 1121 «О Порядке размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах»
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2013 года №777 «О Порядке осуществления операций по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета в части покупки (продажи) ценных бумаг по договорам репо»
6. Сведения о движении средств по счету Федерального казначейства в Банке России по учету средств Резервного фонда в рублях за 2015 год: Информация официального сайта Министерства финансов Российской Федерации: http://minfin.ru/ru/perfomance/reservefund/statistics/balances/#ixzz46YdiYBZo http://minfin.ru/ru/perfomance/reservefund/statistics/balances/
7. Официальный сайт Федерального казначейства. http://www.roskazna.ru/finansovye-operacii/

Все статьи автора «Богданова Алевтина Ивановна»