Известно, что в действующей системе бюджетного федерализма распространена ситуация недостаточности собственных доходов бюджетов для решения вопросов местного значения. Частично проблему решают дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, которые по своей сути представляют вертикальное перераспределение средств. Ситуация показательна именно с точки зрения недостаточности собственных средств, аккумулируемых на сегодняшний день в местных бюджетах. Это делает актуальным вопрос о поиске альтернативных источников пополнения доходов местных бюджетов. Могут ли средства самообложения граждан стать таким источником? Поиску ответа на данный вопрос посвящена статья.

В истории России уже имеется опыт самообложения при формировании доходной части местного бюджета. С 1924 года государство официально разрешило устанавливать сборы на удовлетворение местных нужд. Постановление ЦИК и СНК СССР от 24 августа 1924 года [1] утверждало принцип добровольности в проведении самообложения. Местные жители имели право не платить сборы, даже если было проголосовано за принятие решения о самообложении. Административные органы только регистрировали данное решение. Принудительное взыскание законодательно запрещалось. До 1928 года данный неналоговый доход находился в ведении земельных обществ. Также надо отметить, что самообложение составляло около половины доходной части бюджета территориальной единицы, и не существовало никакого формального контроля над расходованием средств.

Ровно через три года после законодательного закрепления данного источника финансирования принимается постановление[2], вводящее обязательное и добровольное самообложение, впрочем, последнее уже не будет практиковаться. Оно основывается на принципах классового равенства и усиления роли местных Советов. Теперь расходование средств находится под контролем ревизионных комиссий местных Советов, а предельная ставка самообложения составляет 35% от суммы единого сельскохозяйственного налога со всех хозяйств селения в окладном году. Но это ненадолго, еще через 3 года по новому постановлению [3] предельная ставка может составлять 100 %. Данный закон, конечно же, носил явный политический характер и был направлен на раскулачивание крестьянских хозяйств.

Итогом принятия всех постановлений о самообложении стало утрата самостоятельного характера данного финансового источника. Самообложение становится частью местного бюджета и включается в систему прямых налоговых платежей. Порядок использования стал законодательно регулироваться, а поступления были направлены на развитие местных социальных учреждений.

Современный институт самообложения граждан зафиксирован в ст. 56 федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Данная статья логично входит в главу 8 “Экономическая основа местного самоуправления”. Можно выделить признаки средств самообложения, закрепленные в федеральном законе:

• разовые платежи граждан
• для решения вопросов местного значения
• размер платежа одинаков для всех (кроме исключений)
• введение и использование решается на местном референдуме (сходе граждан).

Бюджетный кодекс РФ содержит 2 упоминания средств самообложения граждан. Ст. 35 устанавливает возможность увязывать доходы от самообложения с определенными расходами бюджета, если это предусмотрено решением о бюджете. Это позволяет выделить еще один признак средств самообложения – целевое использование. Ст. 41 Бюджетного кодекса РФ “Виды доходов бюджета” относит средства самообложения граждан к неналоговым доходам бюджета.

На этом нормативное регулирование на федеральном уровне института самообложения заканчивается.

Проведем анализ практики реализации самообложения граждан. Для этого воспользуемся информацией Федерального казначейства о кассовом исполнении доходов консолидированного бюджета РФ в 2015 году [4]. Указанная информация предоставляется в разрезе федеральных округов и субъектов РФ.

Таблица 1. Кассовое исполнение консолидированного бюджета РФ по средствам самообложения граждан в 2015 году в разрезе федеральных округов

Как видно из таблицы, средства самообложения граждан использовались в 2015 году в 8 из 9 федеральных округов (кроме Северо-Западного). Многие федеральные округа показали значительный прирост по сбору средств самообложения, в целом по Российской Федерации прирост по сравнению с 2014 годом составил 36,6%. Количество субъектов РФ, муниципальные образования которых использовали самообложение граждан, – 38. По данным Минюста РФ, в 2015 году самообложения граждан применялись в более чем 1600 муниципальных образований, преимущественно сельских поселениях [5].

Важен вопрос о доле средств самообложения граждан в структуре бюджетов муниципальных образований. Например, средства самообложения граждан в Унинском городском поселении (Кировская область) в 2015 году составили 819 тыс. рублей, что соответствует 6% бюджета по расходам или 10% налоговых и неналоговых доходов [6]. В Кильдебякском сельском поселении (Республика Татарстан) в 2015 году средства самообложения составили 65 тыс. рублей, что соответствует всего 2,1% бюджета по расходам или 8,6% налоговых и неналоговых доходов [7]. Бюджет Подольского сельского поселения (Оренбургская область) на 2016 год предусматривает 250 тыс рублей в виде доходов от средств самообложения, что составляет 6% налоговых и неналоговых доходов [8]. Однако по факту собираемость средств самообложения может оказаться ниже прогноза, и тогда реальная доля этих средств в бюджете окажется даже меньше 6%. Эти примеры показательны с точки зрения доли, которую средства самообложения занимают в доходах бюджетов муниципальных образований, использующих этот механизм.

Таблица 2. Регионы-лидеры по сбору средств самообложения граждан [4]

Только в 8 субъектах РФ общая сумма собранных муниципальными образованиями средств самообложения граждан превысила 1 миллион рублей. Наиболее выдающегося результата добился Татарстан – более 122 миллионов рублей. Попробуем разобраться в причинах этого.

Некоторые субъекты Российской Федерации стимулируют самообложения граждан, выделяя из бюджета субъекта межбюджетные трансферты пропорционально объему средств самообложения. Так, в Пермском крае выделяются субсидии с коэффициентом 5, т.е. на каждый рубль собранных средств самообложения муниципальное образование может получить еще пять рублей из краевого бюджета в качестве субсидии [9]. В 2015 году из бюджета Пермского края было выделено почти 16 млн. рублей субсидий “на решение вопросов местного значения с участием средств самообложения граждан” [10]. В Кировской области самообложения стимулируются межбюджетными трансфертами с коэффициентом 1,5 [11], в бюджете за 2015 год почти 9,3 млн. рублей было выделено в форме субсидий муниципальным образованиям [12]. В Татарстане действует аналогичная программа: муниципальные районы (городские округа) могут претендовать на софинансирование средств самообложения с коэффициентом 4. Для этих целей из республиканского бюджета выделяются целевые межбюджетные трансферты [13], объем которых в 2015 году составил порядка 450 миллионов рублей [14].

На уровне субъектов РФ могут создаваться методические рекомендации, способствующие организации органами МСУ самообложения граждан. Такой документ принят, к примеру, Министерством регионального развития Пермского края [15].

Таким образом, приходим к выводу, что средства самообложения граждан составляют незначительную долю доходов местных бюджетов, но некоторым регионам удалось добиться более высоких результатов за счет софинансирования средств самообложения граждан из регионального бюджета и методического сопровождения соответствующих мероприятий. Однако в целом можно констатировать невостребованность института самообложения граждан, обусловленную рядом проблем реализации. Проанализируем проблемы реализации института и пути решения.

Таблица 3. Проблемы реализации института самообложения и пути решения

На наш взгляд, наиболее вероятная перспектива института самообложения – развитие в формате проектного финансирования мероприятий по нескольким причинам:

1) стимулирование самообложения граждан за счет выделения из бюджета субъекта субсидий пропорционально объему средств самообложения

Именно благодаря дополнительным средствам, направленным из вышестоящего бюджета, вопросы местного значения будут решаться более подробно, обстоятельно, не будут испытывать ограничений с финансовой стороны. Также выделение субсидий может стать одной из причин повышения активности органов местного самоуправления.

2) акцентирование внимания на вопросах местного значения, требующих финансирования

На местном уровне власти лучше понимают, какие вопросы нуждаются в финансировании, чем на государственном уровне. Благодаря самообложению можно выделить наиболее актуальные вопросы, а также проблемы, нуждающиеся в немедленном решении.

3) улучшение контроля за расходованием средств

Так как самообложение, по сути, является средствами жителей данных муниципальных образований, то они будут заинтересованы в контроле за расходованием своих собственных средств.

Анализ практики реализации института самообложения граждан показал, что в 2015 году около 1600 муниципальных образований собрали 156 миллионов рублей. Доля средств самообложения в структуре налоговых и неналоговых доходов местного бюджета составляет малую часть и не превышает 10%. Чаще других механизм самообложения используется в сельских поселениях, т.к. в более крупных муниципальных образованиях результативно провести местный референдум затруднительно, в т.ч. из-за низкой явки. Учитывая, что средства самообложения носят характер разовых платежей, в нынешнем виде их нельзя рассматривать как стабильный альтернативный источник доходов местного бюджета. Средства самообложения подходят для проектного финансирования единичных мероприятий, преимущественно в сельской местности, что становится особенно эффективным при субсидировании средств самообложения из бюджета субъекта РФ.

Возможно 2 направления развития данного института. Первое направление – “оставить как есть”. В этом случае самообложения останутся относительно нераспространенным явлением сельской местности, объем собранных средств будет небольшим и сильно зависящим от наличия или отсутствия субсидий из вышестоящего бюджета. Второе направление – упрощение процедуры введения самообложения, отказ от проведения местного референдума. Подобные законопроекты с изменениями в федеральный закон о местном самоуправлении предлагались как минимум трижды в 2006-2007 годах, однако были отклонены. В частности, предлагалось внести введение средств самообложения в компетенцию представительного органа. Видится, такое решение было бы неправильным, т.к. самообложения приобретут характер налогов и утратят свою главную особенность как добровольных неналоговых платежей. Упростить процедуру введения средств самообложения можно, например, путем решения вопроса о самообложении на уровне территориального общественного самоуправления на части муниципального образования без проведения референдума. Это позволит, с одной стороны, привлекать к решению вопроса только непосредственно заинтересованных в этом жителей, проживающих на определенной территории, с другой – сделать процедуру самообложения менее ресурсно затратной.

1. О самообложении населения для удовлетворения общественных нужд: постановление ЦИК и СНК СССР от 29 августа 1924 г. // СЗ СССР. 1924. № 6. Ст. 69
2. О самообложении населения: постановление ЦИК и СНК СССР от 24 августа 1927 г. // Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского правительства СССР (СЗ СССР). 1927. № 51. Ст. 509
3. О самообложении населения: постановление ЦИК и СНК СССР от 16 августа 1930 г. // СЗ СССР. 1930. № 44. Ст. 451
4. Федеральное казначейство | Доходы // URL: http://datamarts.roskazna.ru/razdely/konsolidirovanny-budget-rf-i-gvbf/dohody-k/?paramPeriod=2015 (дата обращения: 26.12.2016)
5. Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации по состоянию на 1 марта 2016 г. // URL: http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 26.12.2016)
6. Сведения об использовании органом местного самоуправления выделяемых бюджетных средств // URL: http://admuni.ru/poselen/unigorod-poselenie/dok-unigorod/4259-svedeniya-ob-ispolzovanii-organom-mestnogo-samoupravleniya-vydelyaemyh-byudzhetnyh-sredstv.html (дата обращения: 26.12.2016)
7. Отчеты об исполнении бюджета Кильдебякского сельского поселения //  URL: http://saby.tatarstan.ru/rus/otcheti-ob-ispolnenii-byudzheta-poseleniya-582716.htm (дата обращения: 26.12.2016)
8. Бюджет и отчет об исполнении бюджета Подольского сельского поселения // URL: http://m.orb.ru/document/86/6/2/62f0face795f84de82297b4dac2b3359.7z (дата обращения: 26.12.2016)
9. Постановление Правительства Пермского края от 14.10.2016 N 939-п «Об установлении расходных обязательств по оказанию содействия органам местного самоуправления муниципальных образований Пермского края в решении вопросов местного значения, осуществляемых с участием средств самообложения граждан» // URL: http://docs.cntd.ru/document/441768189 (дата обращения: 26.12.2016)
10. Закон Пермского края от 1 июля 2016 г. N 680-ПК “Об утверждении отчета об исполнении бюджета Пермского края за 2015 год” // URL: http://docs.cntd.ru/document/438958658 (дата обращения: 26.12.2016)
11. Постановление Правительства Кировской области от 16.02.2010 № 40/48 «О предоставлении межбюджетных трансфертов…» // URL: http://docs.cntd.ru/document/973026548 (дата обращения: 26.12.2016)
12. Отчет об исполнении бюджета Кировской области за 2015 год // URL: http://minfin.kirov.ru/otkrytyy-byudzhet/dlya-spetsialistov/oblastnoy-byudzhet/ispolnenie-oblastnogo-byudzheta-2015/ (дата обращения: 26.12.2016)
13. Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 22.11.2013 N 909 «Об утверждении Порядка предоставления из бюджета Республики Татарстан иных межбюджетных трансфертов…» // URL: http://docs.cntd.ru/document/463306303 (дата обращения: 26.12.2016)
14. Закон Республики Татарстан от 31.05.2016 № 34-ЗРТ “Об исполнении бюджета Республики Татарстан за 2015 год” // URL: http://docs.pravo.ru/document/view/84824846/98776702/ (дата обращения: 26.12.2016)
15. Приказ Министерства регионального развития Пермского края от 01.08.2011 N СЭД-53-05.01-43 “Об утверждении Методических рекомендаций по применению самообложения граждан в муниципальных образованиях Пермского края” // URL: http://docs.cntd.ru/document/430523227 (дата обращения: 26.12.2016)
16. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” // URL: http://docs.cntd.ru/document/901876063 (дата обращения: 26.12.2016).

Все статьи автора «Емец Михаил Игоревич»