Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов Федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. [1]

В первую очередь, речь идет о распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сохранения за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения деятельности государства, с одной стороны, и самостоятельность региональных и местных бюджетов, с другой стороны. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует финансовый разрыв. Кроме того, существует финансовый разрыв, обусловленный неравномерным распределением доходной базы по различным регионам.

Целью бюджетного выравнивания является:

- обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти и, в первую очередь, расходных функций;

- обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг населению различных регионов страны посредством применения единых методов распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

На стадиях бюджетного процесса возникают задачи регулирования на основе специально организованных бюджетно-налоговых связей федеральных отношений между государством и его регионами:

- выравнивание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказания набора обязательных государственных услуг путем долевого участия в национальных налогах;

- выравнивание уровня потребления государственных услуг по территориям с целью соответствия доходов расходам бюджетов разных уровней.

Более сложной задачей является бюджетное выравнивание регионов Российской Федерации, так как сохраняются существенные различия в бюджетном положении отдельных территорий и регионов, обусловленные не зависящими от местных властей факторами: уровнем экономического развития территории, хозяйственной специализацией, численностью населения, природно-климатическими условиями и др.

В этих случаях наряду с выделением дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита, выравнивание может осуществляться также за счет предоставления отдельным регионам особого экономического режима.

В мировой практике существуют три основных подхода центра к требованиям регионов о предоставлении особого экономического режима.

Первый – индивидуально-договорной подход, когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений или других условиях.

Второй подход – это создание специальных бюджетных регионов, в рамках которых отдельным регионам предоставляются особые права в вопросах налогов и расходов.

Третий подход – применение нормативно-расчетной формулы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных условий регионов. Его использует большинство стран для решения проблем бюджетного выравнивания между регионами.

Важной задачей является размер отводимый регионам ресурсов, определение достаточности их для исполнения региональных обязательств.

Динамика региональной финансово-экономической статистики 2010-2014 гг. свидетельствует о том, что разрыв между обязанностями регионов и количеством денежных средств, выделяемых для их исполнения, постоянно растет. Регионы получают бюджетные доходы, главным образом, от налога на доходы физических лиц и налога на прибыль организаций (7,% к ВВП в 2011 г. и 6,3% к ВВП в 2013 г.) [2], в то время, как федеральный бюджет пополняется в 2011 г. за счет доходов от внешнеэкономической деятельности (8,3% к ВВП), и за счет налога на добавленную стоимость и нефтегазовых поступлений (3,7%) в 2013 г., соответственно, 7,5%, 2,8% и 3,9. Объем средств, поступающих в федеральную казну, составил в2013 г. 24442,7 млрд руб., поступающих в регионы 8165,1 млрд руб., т.е. в регионах остается 33,4% бюджетных средств (в2011 г. – 36,7%).

Именно поэтому субъектам не хватает собственных доходов для покрытия своих потребностей. Ситуация с ограниченностью у регионов собственных источников дохода усугубляется экономическим кризисом и ростом их социальных обязательств. В 2014 г. номинальные доходы региональных бюджетов выросли на 7%[3], но если учесть рост цен в реальном выражении, они понизились на 0,2% (в 2013 г. реальное снижение поступлений в бюджет составил 4%).

Одновременно с этим, полномочия региональных властей растут, при этом усугубляются бюджетные дисбалансы. Для преодоления бюджетных дисбалансов требуется либо увеличить финансирование регионов, либо снять с них избыточные полномочия, не нарушая самостоятельность региона.

Например, в 2012-2014 гг. федеральный центр передал Забайкальскому краю полномочия на общую сумму в 16,9 млрд руб. Важнейшим фактором роста обязательств стали указы Президента по социальным вопросам, основные расходы по которым были возложены на регионы. Поскольку  Правительство Российской Федерации не обеспечило субъекты достаточными для исполнения «майских указов» субсидиями, то у регионов возникло три варианта выхода из ситуации: залезать в долги, урезать инвестиционные программы или выполнить указы не в полной мере. Реализация трех вариантов, в той или степени, привели к расширению дефицитности региональных бюджетов.

В 2011 г. дефицитными были 57 региональных бюджетов, то в 2014 г. такой статус получили уже 74 [1]и такая тенденция продолжает расти.

Эксперты Высшей школы экономики (ВШЭ) объявили фактический дефолт в 20 российских регионах, которые не могут выполнять свои обязательства по выплате долга. Долговая нагрузка 20-ти из них оценивается экспертами ВШЭ как сверхвысокая – минимум выше средних 33,5% от доходов.

К дефолтным регионам эксперты ВШЭ относят Чукотский АО, Смоленскую и Костромскую области, Республику Мордовия, долговая нагрузка которых превышает объем доходов. В Республике Карелия и Удмуртской Республике, а также Белгородской, Вологодской, Астраханской, Пензенской, Саратовской, Амурской областях долги составляют от 80 до 96% поступлений.

Суммарный долг российский регионов и муниципалитетов на 1.01.2015 г., как отмечают авторы исследования, вырос до 2,4 трлн руб. и превысил треть от их налоговых поступлений.

Основной причиной разбалансированности региональных бюджетов заключается в опережающем росте социальных расходов. По подсчетам рейтингового агентства, на социальные цели придется потратить 8,4% ВРП[4], и только 15% из этих денег будет финансировать федеральная казна. Остальное приходится на расходы регионов.

Как констатировала Счетная палата (http://lenta.ru/news/2012/10/10/lese/), что в бюджете на 2013 и плановый период 2014-2015 гг. заложено предостаточно средств для выполнения президентских указов. Корректировка бюджета на2015 г. позволит уменьшить дефицит бюджета, но он остается напряженным на прогнозный период.

В результате, доля расходов на выплату зарплаты в структуре региональных бюджетов 2011-2014 гг. выросла при одновременном сокращении расходов на строительство дорог, обновление ЖКХ, создание производственной инфраструктуры и т.д., а также сокращение инвестиционных проектов.

Это привело к ограничению и диспропорциям в социально-экономическом развитии регионов и воспрепятствованию развития Российской Федерации в целом.

Постоянное недофинансирование региональных бюджетов ведет к увеличению их долговых обязательств и снижению инвестиционных расходов, что приводит к углублению финансового разрыва при разработке бюджетов федерального и регионального уровней.[4]

В настоящее время перед экономическим руководством страны стоит проблема определения финансового разрыва бюджетов, как на уровне страны, так и на уровне регионов для создания условий социально-экономического и устойчивого роста экономики. Для преодоления сложившейся ситуации актуальным становится поиск

Схемы расчета системы показателей «финансовый разрыв».

Задачи результативного (эффективного) расходования средств и роста доходной части бюджета региона приобретают значение главного приоритета, а именно, выработки мер по решению поставленной проблемы при условии необходимости перевода российской экономики на инновационный путь развития.

Интегральной характеристикой инновационного (технологического) развития на макроуровне, привлекая более общий социологический критерий в отличие от всех видов других ресурсов, выступает показатель производительности труда.

Расстановка регионов в соответствии со значением показателя ВРП на 1 чел. и соизмеряется оценкой затрат консолидированного бюджета на ВРП (расход/1000 руб. ВРП) нацелены на соизмерение результатов и затрат применительно к одному из ресурсов на уровне макроэкономики (табл. 1).

Проверить это предположение можно сопоставляя конкретные результаты ранжировки регионов, с одной стороны, по индексу развития, с другой стороны – по показателю результативности (эффективности) расходования средств КБС.

Оценка результатов означало бы, что положительный результат достигается тогда, когда при высоком потенциале развития, расходование бюджетных средств наименьшее. Отклонение же данных показателей означало бы, что следует более внимательно отнестись к поставленным целям и задачам развития региона, его качественных и количественных характеристик, т.е. переход от количественных изменений к качественным. При этом целью является поддержание равновесия в динамике удельных показателей использования ресурса.

Таблица 1 – Качественные характеристики оценки результатов развития типового региона в зависимости от его финансовой обеспеченности

В сценарных условиях прогноза социально-экономического развития региона должны быть учтены основные положения антикризисного плана на 2015 г., разработанного Правительством Российской Федерации.

Документ предусматривает выделение семи ключевых направлений для реализации мероприятий по борьбе с кризисом:

° поддержка импортозамещения и экспорта несырьевых, в том числе высокотехнологических товаров;

° содействие развитию малого и среднего бизнеса;

° создание возможностей для привлечения финансирования в значимых секторах экономики, в том числе при реализации государственного оборонного заказа;

° компенсация дополнительных инфляционных издержек наиболее уязвимых категориям граждан;

° снижение напряженности на рынке труда;

° оптимизация бюджетных расходов;

° повышение устойчивости банковской системы.

Бюджет антикризисной программы составил более 2,0 трлн руб. В первую очередь поддержку получат реальный сектор экономики – аграрный, производственный, а также малый и средний бизнес (10 млрд руб.), которые смогут обеспечить эффект импортозамещения.

В результате реализации антикризисного плана должно быть достигнуто сокращение в 2015 г. большинства категорий расходов федерального бюджета на 10%, в первую очередь за счет исключения неэффективных затрат. При этом предусматривается обеспечение социальной стабильности, что потребует выделения дополнительных бюджетных ассигнований. Кроме того, не должны уменьшаться расходы на обеспечение обороноспособности, поддержку сельского хозяйства и исполнение международных обязательств.

Бюджетные инвестиции будут сконцентрированы на завершение ранее начатых проектов, реализация части новых проектов будет отложена. Предполагается сокращение расходов на функционирование государственной власти.

При разработке сценарий социально-экономического развития региона необходимо стремиться к оптимизации структуры бюджетных расходов: по некоторым направлениям увеличить финансирование – при выявлении приоритетов развития, связанных с активизацией экономического роста, поддержки отдельных высокотехнологичных отраслей, обеспечении социальной стабильности, а также поддержки системообразующих компаний – энергетики, сельского хозяйства, транспорта, связи и других отраслей промышленности.

Расходы бюджета могут снижаться как минимум на 5% в реальном выражении в течение трех лет.

Ориентируясь по основным положениям антикризисного плана на 2015 г., возникает необходимость разработки в каждом субъекте Федерации своего плана действия, направленного на оздоровление ситуации в регионе, как в финансовом секторе, так и в отдельных отраслях экономики – по повышению национальной конкурентоспособности в текущих экономических условиях, а также в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Для исполнения плана потребуется подготовить около 60 законопроектов, ряд указов Президента, значительное число актов Правительства и большое количество ведомственных документов.

В рамках совершенствования нормативно-правового регулирования бюджетного процесса планируется подготовка новой редакции Бюджетного кодекса, которая должна подвести итоги проведенных бюджетных реформ, консолидировать в единую систему многочисленные принятые федеральные законы и разработанные законопроекты о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ.) [5, 6, 7].

Таблица 1 – Цели устойчивого развития

Однако экономический, социальный и экологический сектора не могут существовать отдельно, они пересекаются, образуя общие зоны наложения с областью устойчивого развития в центре. Например, предотвращение загрязнения земли – это цель экологического сектора, однако, невыполнение этой цели может вызвать проблемы в сельском хозяйстве (экономический сектор), дефицит продуктов (социальный сектор).

Рисунок 1 – Матрица зон устойчивого развития

Поэтому при формулировании целей устойчивого развития необходимо учитывать все образованные зоны и сектора, которые представлены на Рисунке 1.

В соответствии с определением Канадского Центра Устойчивого Развития  (CST 2005) [3] устойчивая транспортная система:
- позволяет индивидам и обществу удовлетворять основные потребности в условиях безопасности, поддерживая здоровье человека и экосистем, с равными возможностями внутри и между поколениями;
- является доступной, эффективной, предлагающей выбор видов транспорта, и поддерживающей продуктивную экономику;
- способствует снижению количества выбросов, отходов и шумового воздействия, сокращению потребления невозобновляемых ресурсов, рациональному потреблению возобновляемых ресурсов и использованию земли, эффективной утилизации и повторному использованию.
На основе результатов более 150 исследований и в соответствии с вышеприведенным определением канадский ученый Т. Литман представил задачи устойчивого развития транспортных систем в современных условиях и их подробное пояснение с включением мероприятий, а именно [4]:

- Многоплановость (разносторонность) транспортных систем. Населению должен быть предоставлен разнообразный выбор использования видов транспорта, их расположения и ценовых тарифов. С перспективой развития эффективных вариантов, доступных для всех категорий населения, способствующих сохранению здоровья, особенно для людей, не владеющих моторизированным транспортом.

- Системная интеграция. Различные компоненты транспортной системы хорошо интегрированы. Особое внимание уделяется пешеходному и велосипедному движению. Учитывается комплексное взаимодействие транспортного, технологического и градостроительного (землепользование) компонентов.

- Доступность по цене. Транспортные услуги предоставляют доступные по ценовым характеристикам варианты. С таким условием, что малообеспеченные граждане тратят менее 20 % своего бюджета для  доступа к товарам, услугам и основным видам деятельности.

- Рациональное использование ресурсов (энергии и территории). Политика поощрения эффективного использования энергии и земельных участков.
- Эффективное ценообразование и определение приоритетов. Формирование цен для использования дорог, парковок, топливных ресурсов и  для страхования должно стимулировать повышение доходности и эффективности.

- Доступность землепользования (высокотехнологичное развитие). Применение мер для развития компактного, комплексного, связного, мультимодального землепользования с использованием транзитно-ориентированного планирования.

- Оперативная продуктивность. Рациональное управление функционированием транспортных систем с сокращением общих затрат и повышением уровня обслуживания.

- Комплексное системное планирование. Всестороннее целостное планирование с учетом значимых целей, вариантов и последствий, интеграции и координирования работы задействованных секторов, юридических органов и учреждений, правом всех участников процесса принимать совместные решения.

В Таблице 2 показано взаимодействие общих целей устойчивого развития с задачами и мероприятиями устойчивого развития транспортных систем.

Таблица 2 – Комплекс взаимодействия общих целей устойчивого развития с задачами и мероприятиями устойчивого развития транспортных систем

На основе результатов опроса мэров крупных российских городов в области устойчивого развития была выявлена важность применения концепции устойчивого развития в российском муниципальном управлении, информированность о базовых принципах устойчивого развития и их высокая значимость. Однако наиболее серьёзным препятствием для реализации мероприятий в сфере устойчивого развития является отсутствие релевантного опыта в области реализации «устойчивых» инициатив и недостаток соответствующей информации [5]. 58 % опрошенных руководителей городов считают важным получать информацию о лучших международных и российских практиках в области устойчивого развития. 33 % опрошенных руководителей российских крупных городов (Казани, Волгограда, Самары, Нижнего Новгорода, Екатеринбурга, Оренбурга, Хабаровска) указали низкую эффективность работы транспортной системы как одну из основных причин препятствования динамическому развитию российских городов, наряду с проблемами высокой степени износа инженерной инфраструктуры (75% опрошенных), высокой доли ветхого и аварийного жилого фонда (42% респондентов) [6].

В этой связи на основе изучения лучших современных международных практик в сфере устойчивого развития с целью определения наиболее значимых для современного общества областей задач и мероприятий устойчивого развития транспортных систем был проведен АВС анализ и выделены наиболее значимые области. Результаты анализа представлены в Таблице 3.

Таблица 3 – Распределение областей взаимодействия общих целей устойчивого развития с задачами и мероприятиями устойчивого развития транспортных систем по степени значимости

Анализ распределения взаимодействия общих целей устойчивого развития с задачами и мероприятиями устойчивого развития транспортных систем по степени значимости показали разделение областей на три зоны.

Зона «А» (в Таблице 4 выделена зеленым цветом) – наиболее актуальна для разработки в настоящее время, включает в себя группы «А 1» задач и мероприятий устойчивого развития транспортных систем  и «А 2» общих целей устойчивого развития.

Группа «А 1» (61 – 100 %) состоит из 6 задач и мероприятий устойчивого развития транспортных систем  из общего количества – 8:

1. Многоплановость (разносторонность) транспортных систем, 14 баллов – 87.5 %

2. Эффективное ценообразование и определение приоритетов, 13 баллов –81.25 %

3. Рациональное использование ресурсов (энергии и территории), 12 баллов – 75 %

4. Доступность землепользования (высокотехнологичное развитие), 12 баллов – 75 %

5. Доступность по цене, 11 баллов – 68.75 %

6. Системная интеграция, 10 баллов – 62.5 %

Группа «А 2» состоит из 12 целей устойчивого развития из общего количества – 16:

1. Экономическое развитие, 7 баллов – 87.5 %
2. Поддержание национального здоровья и безопасности жизнедеятельности, 7 баллов – 87.5 %
3. Развитие общества, 7 баллов – 87.5 %
4. Предотвращение загрязнения воды и земли, 7 баллов – 87.5 %
5. Экономическая продуктивность, 6 баллов – 75 %
6. Доступность,  6 баллов – 75 %
7. Предотвращение изменения климата, 6 баллов – 75 %
8. Предотвращение загрязнения воздуха, 6 баллов – 75 %
9. Сохранение биоразнообразия и свободного пространства, 6 баллов – 75 %
10. Эффективное использование ресурсов, 5 баллов – 62 %
11. Равенство/справедливость, 5 баллов – 62 %
12. Сохранение культурного наследия, 5 баллов – 62 %

При этом, пять целей устойчивого развития относятся к экологическому сектору, пять – к социальному, а две – к экономическому.

Зона «В» (в Таблице 4 выделена голубым цветом) – занимает среднюю позицию, включает в себя группы «В 1» задач и мероприятий устойчивого развития транспортных систем  и «В 2» общих целей устойчивого развития.

Группа «В 1» (21 – 60 %) – 1 задача из общего количества – 8: Комплексное системное планирование, 8 баллов – 50%

Группа «В 2» (26 – 60 %) – 2 цели устойчивого развития из общего количества – 16:

1. Оперативная эффективность, 3 балла – 37.5 %
2. Эффективное ценообразование, 3 балла – 37.5 %

Зона «С» (в Таблице 4 выделена желтым цветом) – занимает периферийную позицию, включает в себя группы «С 1» задач и мероприятий устойчивого развития транспортных систем  и «С 2» общих целей устойчивого развития.

Группа «С 1» (0 – 20 %) – 1 задача из общего количества – 8: Оперативная продуктивность, 3 балла – 18 %

Группа «С 2» (0 – 25 %) – 2 цели устойчивого развития из общего количества – 16:

1. Снижение шумового и вибрационного воздействия, 2 балла – 25 %
2. Эффективное управление и планирование, 2 балла – 25 %

Не смотря на то, что все области являются значимыми для устойчивого развития транспортных систем, областям зоны «А» должно быть уделено самое пристальное внимание.