Цель исследования – разработка рекомендаций по развитию форм ГЧП в Пермском крае.

Задачи исследования:

1. Определение роли ГЧП в региональном социально-экономическом развитии.
   
2. Анализ реализации проектов ГЧП в российских регионах.
   
3. Изучение особенностей проектов ГЧП в Пермском крае и определение перспектив более активного использования данной формы взаимодействия бизнеса и власти.
   

Объект исследования – взаимодействие власти и бизнеса при помощи ГЧП. Предмет исследования – реализация проектов ГЧП в российских регионах.

Роль ГЧП в региональном социально-экономическом развитии

Всецелое развитие экономики нашей страны обязательно должно начинаться с хозяйственного прогресса отдельных российских регионов. Российская Федерация на сегодняшнем этапе своего существования характеризуется развивающейся экономикой. Поскольку современная рыночная система нашей страны берет свое начало в конце прошлого столетия (что является сравнительно недалеким прошлым), то для такого молодого рынка, как считают ученые, открыты все двери к полноценному, непрерывному и динамичному развитию.

Для четкого восприятия последующих рассуждений, необходимо разобраться со структурой национального рынка в самых общих чертах. Если абстрагироваться от ненужных на данном этапе работы понятий, то рыночную систему можно представить как площадку (арену), на которой расположены три игрока. Это гражданское общество, частный бизнес и государство. В контексте данной работы, гражданин рассматривается как потребитель материальных благ, которые ему предоставляют государство и частная фирма. В свою очередь бизнес и власть уполномочены «определять» качество жизни общества, к которому относится описанный выше гражданин.

Отведя главную роль государству и бизнесу, необходимо рассмотреть их экономическую сущность более детально. Фирма по своей природе является производителем, и её отличительной чертой (с этим согласятся любые ученые) является желание максимизировать свою прибыль. Государство, в свою очередь, является поставщиком своих специфических услуг, которые тоже предназначаются в большинстве своем для общества: целью государства является обеспечение качества жизни всех граждан. В данной ситуации нельзя обнаружить противоположность и полярность интересов описываемых экономических субъектов. Следовательно, они не будут рассматриваться как представители интересов встречных. Государство и бизнес обладают разными мотивами, поэтому, вместо компромисса (который применим к представителям противоположных взглядов) в данном случае можно говорить о возможном «дополнении» друг друга. Речь идет о взаимодействии с последующим получением синергетического эффекта.

Поговорим о ресурсах. Каждого из трех экономических агентов можно охарактеризовать типами ресурсов, которые он имеет в большем количестве. Так, государство обладает властью в обществе, оно имеет в своем распоряжении огромное количество земельных ресурсов и капитала. Тогда как, бизнес обладает необходимой информацией и предпринимательским талантом. Основной ресурс, присущий гражданину – труд. Тем самым, становится более прозрачной картина возможного взаимодействия государства и бизнеса: понятно, кто и что сможет предоставить друг другу в большем объеме.

Вернемся к региональному уровню. Каждый регион, как «маленькое государство» по своей природе должен стремиться сделать жизнь своих жителей максимально комфортной. Качество жизни населения как показатель имеет свои составляющие. Мы остановимся инфраструктуре, здравоохранении, жилье, продуктах питания, культуре и других нематериальных нуждах.

Регион должен постоянно улучшать качество данных индикаторов. Однако очень часто это становится сложной задачей для региональных властей из-за многих проблем, в числе которых – нехватка ресурсов.

Самым объективно перспективным выходом из данной ситуации является реализация региональных проектов ГЧП. Проекты ГЧП по своей сути являются социально значимыми: интересы общества и государства оправдываются. А компании, сотрудничающие с государством, получают права пользования и распоряжения государственным имуществом, иногда стратегически-важным и, в конце концов, они получают возможность извлечения большой прибыли. Обе стороны разделяют обязательства, компетенции и риски.

Что происходит в регионах де-факто? Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, конечно, заинтересованы в реализации проектов ГЧП, но при их реализации сталкиваются с определенными трудностями в связи с нормативной неурегулированностью данного вопроса. Следовательно, возникает потребность развития нормативно-правовой базы, регулирующей ГЧП. По мнению авторитетного сайта pppinrussia.ru, для целей законодательного обеспечения организации возможных региональных проектов ГЧП «наиболее продуктивным является принятие нормативно-правовых актов об участии субъекта Российской Федерации в ГЧП» [Портал "Pppinrussia.Ru":эл. ресурс]. Для этого  Экспертным советом по законодательству о ГЧП Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы был разработан «шаблонный» или модельный закон субъекта Российской Федерации «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства» [Проект модельного регионального Закона…:эл. ресурс]. И, соответственно, региональные власти принимают – если требуется – дополнительные нормативные акты, позволяющие реализовывать проекты ГЧП.

Реализация проектов ГЧП в российских регионах

Перейдем непосредственно к регионам. По данным сайта администрации города Санкт-Петербурга, город первым из всех субъектов федерации создал свою законодательную базу в сфере государственно-частного партнерства. В 2006 году в Санкт-Петербурге был принят закон “Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах” [1]. Также нормативная база региона богата следующими правовыми актами:

• Распоряжение “Об утверждении административного регламента <…> участия Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве” [3];
  
• Постановление Санкт-Петербурга “О мерах по развитию государственно-частных партнерств в Санкт-Петербурге”; [2]
  
• Постановление Санкт-Петербурга “О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга “Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах”".[4]
  

По оценке Всемирного банка, Санкт-Петербург является неоспоримым лидером в России по использованию ГЧП. В Северной Столице было создано ведомство, регулирующее проекты ГЧП. Речь идет об «Управлении проектов государственно-частного партнерства Комитета по инвестициям и стратегическим проектам Правительства Санкт-Петербурга». В его задачи входит оценка проектов партнерства местной власти и бизнеса и разработка предложений относительно того, как готовить, реализовывать и осуществлять последующее управление в течение периода реализации проекта. На сегодняшний день самым масштабным проектом Санкт-Петербурга является «Западный скоростной диаметр», общая стоимость которого составляет порядка 212 млрд. рублей. Проект представляет собой строительство платной автомобильной магистрали скоростного движения, и он должен сделать город крупным транспортным узлом мирового уровня. «Западный скоростной диаметр» (ЗСД) берет свое начало в 1997 году, когда была выдвинута идея воздвижения такой магистрали и были обоснованы инвестиции в будущее строительство. В общей сложности проект готовился и разрабатывался порядка 8 лет. В 2005 году был заключен ГЧП контракт Правительства Санкт-Петербурга с открытым акционерным обществом «Мостостроительный отряд №19», который стал генеральным подрядчиком проекта. По подписании контракта обеими сторонами началось строительство автомагистрали, которая по задумке должна обогнуть Санкт-Петербург по Западной стороне, заходя на участки Невской губы.

Социальная значимость данного проекта неоспорима. Автотранспортные потоки в городе должны быть разгружены, в частности после перемещения бóльшей часть грузового и трансрегионального трафика на новую автомагистраль. В итоге, экологическая обстановка в Санкт-Петербурге должна улучшиться, инвестиционная привлекательность города обязательно повысится, в конечном счете уровень жизни петербуржцев должен возрасти [Цели и задачи проекта…:эл. ресурс]. Наряду с «Западным Скоростным Диаметром» в Северной столице реализуются другие проекты на основе ГЧП, такие как строительство завода по переработке твердых бытовых отходов в п. Янино, развитие аэропорта «Пулково» и строительство Орловского тоннеля под рекой Нева. Реализующиеся проекты на территории Санкт-Петербурга отличаются инфраструктурной направленностью: воздвигаются и модернизируются объекты транспортной инфраструктуры и коммунального хозяйства (в части переработки твердых бытовых отходов).

Для дальнейшего анализа региональной активности в ГЧП проектах будем двигаться по административной карте России на юго-восток, по направлению к Пермскому краю.

Соседний регион Пермского края – Кировская область активно развивает отрасль ГЧП сравнительно недавно. Региональная нормативно-правовая база, регулирующая отношения ГЧП, содержит принятый в 2010 году специальный региональный Закон [5]. Для совершенствования правового регулирования описываемых отношений были разработаны подзаконные акты:

• Постановление «Об участии Кировской области в проектах государственно-частного партнерства в дорожной отрасли» [6];
  
• Постановление «О мерах по реализации Закона Кировской области «Об участии Кировской области в проектах государственно-частного партнерства» [7].
  

В Кировской области существуют два характерных органа, которые занимаются проблемами партнерства власти и бизнеса: Консультативный совет по инвестиционной политике при Правительстве Кировской области (коллегиальный орган) и Департамент экономического развития при Правительстве Кировской области (рабочий орган). В их компетенцию входят задачи по формированию и реализации государственной политики в сфере развития ГЧП в Кировской области, а также разработка предложений по подготовке проектов на условиях ГЧП. По мнению экспертов, можно выделить ряд преимуществ ГЧП для Кировской области (таблица 1).

Таблица 1. Преимущества ГЧП для Кировской области

Сост. по источнику: Коршунов А.Д. Доклад Законодательному Собранию Кировской области от 27.05.10.

В Кирове реализуется проект «Внеплощадочные системы водоснабжения г. Кирова из водозабора на р. Быстрица». Общей стоимостью 2,33 млрд. рублей, проект должен обеспечить жителей города питьевым водоснабжением за счет второго водоисточника. Тем самым, «должны решиться проблемы водоснабжения, санитарно-эпидемиологической, экологической безопасности населения, улучшения качества жизни, промышленного и экологического роста областного центра» [Портал "Pppinrussia.Ru":эл. ресурс]. В результате 6 населенных пунктов, расположенные близ водовода (Аэропорт, поселки Стрижи, Лянгасово, Захарищево, Дороничи и строящийся микрорайон «Урванцево»), получают качественную питьевую воду. Аналогичным образом, на территории Кировской области реализуется проект «Строительство мусороперерабатывающего комплекса и мусоросортировочных заводов» общей стоимостью 2,2 млрд. рублей. Проект должен позволить создать единую систему обращения с бытовыми отходами, которая подразумевает уменьшение количества захороняемых отходов и увеличения использования вторичных ресурсов.

Таким образом, теоретические основы развития ГЧП в Кировской области, наравне с правовой обеспеченностью описываемой сферы, заложены и сформулированы качественно. Проекты ГЧП Кировской области характеризуются сравнительно небольшим количеством и направлены на повышение качества коммунальной инфраструктуры (в части водоснабжения и утилизации твердых бытовых отходов).

Совсем другая ситуация наблюдается в Удмуртской республике. По данным сайта pppinrussia.ru, правовая система, так или иначе регулирующая ГЧП в Удмуртии, широко развита и включает порядка десяти различных законов и нормативно-правовых актов. Определяющим является Закон «Об участии Удмуртской Республики в государственно-частных партнерствах» [8].

Главным центром ГЧП региона является Управление инвестиций и государственно-частного партнерства Министерства экономики Удмуртской Республики. В задачи данного органа входят разработка стратегий по развитию ГЧП в регионе; развитие нормативно-правовой базы по вопросам ГЧП; отбор и оценка проектов партнерства бизнеса и региональной власти с точки зрения их эффективности для развития Удмуртской республики в целом; подготовка конкурсов по выбору частного партнера. В регионе в данный момент реализуются порядка восьми важнейших проектов. На мой взгляд, необходимо кратко рассказать о наиболее перспективных.

Первый запущенный проект в Удмуртии призван осуществить строительство биогазовой установки по переработке органических отходов. Это сравнительно недорогой проект: его стоимость не превышает 145 млн. рублей. В результате должна быть построена специальная биогазовая установка, которая будет перерабатывать органические отходы, в том числе отходы жизнедеятельности скота, отходы производства многих продуктов питания, с последующим получением электрической, тепловой энергии и органических удобрений.

Почти 14 млрд. рублей – общая стоимость проекта по строительству мостовых переходов через реку Кама и реку Буй у города Камбарка. Как сообщает сайт pppinrussia.ru, 27 декабря 2012 года частная сторона данного ГЧП проекта привлекла средства Сбербанка на финансирование работ. Реализованный проект позволит сократить ограничения транспортных потоков между Удмуртией и смежными регионами, в том числе Пермским краем.

Третий проект стоимостью почти 4 млрд. рублей призван реконструировать систему водоснабжения города Ижевска. В результате реализации данного проекта жители и предприятия города могут обеспечить себя качественной питьевой водой в необходимом им количестве. Стоит напомнить, что сейчас в столице Удмуртской республики наблюдается нехватка воды нормативного качества. Как мы видим, реализуемые проекты партнерства власти и бизнеса в Удмуртии отличаются разной стоимостью. Регион обладает богатым опытом в сфере ГЧП, это касается как нормативно-правовой базы, так и количества реализуемых проектов на территории республики.

В целом, развитие ГЧП в Удмуртской республике отличается высоким уровнем проработанности законодательной и нормативно-правовой базы, существованием специализированного органа по решению вопросов, связанных с применением ГЧП в регионе, а также широким диапазоном сфер, где реализуются проекты ГЧП: транспортная и коммунальная инфраструктура, рыбная промышленность, а также небольшие инновационные проекты по решению типичных региональных проблем (переработка органических отходов).

Республика Башкортостан не отличается развитостью отношений ГЧП. В 2009 году в регионе было опубликовано Постановление «Об утверждении Положения о частно-государственном партнерстве в Республике Башкортостан» [9], годом ранее аналогичным Постановлением [10] был утвержден План действий по развитию частно-государственного партнерства в Республике Башкортостан на 2008 – 2010 годы. Как мы видим, нормативная база, которая могла бы регулировать и регламентировать возможные отношения ГЧП на должном уровне, заложена. Что касается проектов, то Башкортостан готов осуществлять строительство образовательных учреждений в рамках государственно-частного партнерства. Как сообщает региональное информационное агентство «Башинформ», в Башкирии строится детсад по схеме государственно-частного партнерства [Информационное Агентство «Башинформ»: эл. ресурс]. Роль подрядчика взяло на себя общество с ограниченной ответственностью «Строительная фирма №3». Будучи единственным дошкольным образовательным учреждением в Республике, строящимся с помощью ГЧП, детский сад будет выкуплен местным муниципалитетом в течение трех лет. Более того, Башкортостан намерен решать нехватку мест в детских садах, используя именно партнерство местного муниципалитета и бизнеса: «в рамках государственно-частного партнерства в Башкортостане будут создаваться частные детские садики» [Информационное Агентство «Башинформ»: эл. ресурс]. Еще одним региональным проектом было открытие специальной детской игровой комнаты в детском отделении местной Учалинской Центральной Городской Больнице. По данным сайта Администрации Республики Башкортостан, «открытие игровой комнаты – это яркий пример государственно-частного партнерства» [Сайт Администрации Республики Башкортостан: эл. ресурс]

Таким образом, Башкортостан является участником ГЧП проектов, однако пока они отличаются низкой стоимостью и слишком узкой направленностью. Немногочисленные проекты ГЧП реализуются в социальной сфере. Тем не менее, в начале марта 2013 г. Постановлением правительства Башкортостана утверждён Порядок подготовки и реализации проектов государственно-частного партнерства (ГЧП) с участием республики. В документе прописывается механизм инициирования, подготовки, координации и реализации проектов ГЧП исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления. В разработке находится Реестр планируемых и организуемых проектов ГЧП в Республике. На сегодняшний день накоплены наработки потенциальных проектов ГЧП в сфере транспортной, логистической, рекреационной, коммунальной инфраструктуры (в части переработки промышленных и твердых бытовых отходов).

На данном этапе работы можно сделать определенные выводы. В рассмотренных регионах России государственно-частное партнерство продолжает активно развиваться. Стоит отметить, что нормативно-правовая база, регулирующая отношения ГЧП сформировалась повсеместно. Хотя каждый из описываемых регионов имеет определенный опыт реализации социально-значимых проектов ГЧП, наблюдается разный уровень привлекательности регионов для частных партнеров.

Развитие ГЧП в Пермском крае и направления развития данной формы взаимодействия власти и бизнеса

Перейдем к анализу Пермского края как площадки для создания партнерств между местной властью и частными компаниями. 13 декабря 2012 года был опубликован и вступил в силу масштабный Законопроект Пермского Края «О государственно-частном партнерстве» [11]. Как пишет Российская Газета, «настоящий Закон принят в целях создания условий привлечения в экономику Пермского края инвестиций на основе государственно-частного партнерства». Так, установив общую правовую базу для создания ГЧП, Пермский край готов к реализации значимых проектов по данной схеме.

Первый реализуемый проект ГЧП Пермского края призван реконструировать систему водоснабжения города Перми. Проект представляет собой концессионное соглашение Правительства и Администрации региона с ООО «Новая городская инфраструктура Прикамья» - компанией, которая осуществляет строительство в области ЖКХ. Общая стоимость проекта составляет 847 млн. рублей, 56% которых приходится на частную компанию, а 17% – на город. Остальные активы привлечены из Инвестиционного фонда РФ. По данным сайта Российских Коммунальных систем, к концу 2010 года на площадке Чусовских очистных сооружений были полностью демонтированы два старых резервуара чистой воды и построен один новый; еще один резервуар был построен в 2011 году [Сайт ОАО «Российские коммунальные системы»: эл. ресурс].

Как пишет портал “pppinrussia.ru”, с начала 2009 года, администрацией Перми проведено 7 конкурсов по возможному государственно-частному партнерству с целью восстановления детских садов. «В настоящее время заключено 2 концессионных соглашения, по которым в 2012 г. завершена реконструкция двух детсадов» [Портал "Pppinrussia.Ru":эл.ресурс]. Тем самым, регион не отстает и в реализации малозатратных, но не менее социально-важных проектов, таких как обеспечение детей достаточным количеством мест в детских садах.

Очень важно отметить, что еще в 2003 году власти города Перми заключили договор государственно-частного партнерства с компанией «Новогор-Прикамье», на обеспечение жителей качественным коммунальным водоснабжением. Договор был заключен на 49 лет, и все имущество Пермского водоканала было передано «Новогору» в аренду. «Результатом взаимодействия властей города и бизнеса стало улучшение очистки сточных вод, прекращение неочищенных сбросов в городские реки, снижение аварийности на сетях» [Сайт Администрации города Перми: эл. ресурс].

Губернатор Пермского края В.Басаргин заявляет о том, что готовятся проекты по строительству новых автомобильных мостов через реку Кама и Чусовая. «Мосты через Каму и Чусовую планируется построить на условиях государственно-частного партнерства. Возведение моста через Чусовую обойдется примерно в 7,5 млрд. рублей, моста через Каму – в 9-10 млрд. рублей» [Федеральный информационный портал ГЧП ИНФО: эл. ресурс]. Аналогичным образом в Перми планируется реконструкция железнодорожного вокзала Пермь-II, но подходящий инвестор пока не был найден.

Таким образом, Пермский край активно реализует проекты государственно-частного партнерства и готов использовать данный вид взаимодействия власти и бизнеса в различных сферах. Для этого существует первоочередная законодательная база, которая устанавливает специальный орган, осуществляющий координацию и управление проектами ГЧП (ст.19 Законопроекта [11]). В Пермском крае отмечается достаточно широкий по сравнению с рассмотренными регионами диапазон сфер, в которых применяется ГЧП: транспортная и коммунальная инфраструктура (в части водоснабжения), социальная инфраструктура.

Самым перспективным методом развития всех регионов Российской Федерации, при использовании которого выгодополучателями являются все 3 стороны экономических отношений, является государственно-частное партнерство. Взаимодействуя с представителями бизнеса, разделяя с ними риски и обязанности, муниципальные власти могут обеспечить ускоренные темпы роста социально-экономической сферы жизни своего населения.

Опыт использования ГЧП в России, хоть и является сравнительно небольшим, но продолжает расти, и многие субъекты РФ уже ощутили пользу от практики описываемого типа сотрудничества. В работе было проанализировано в общей сложности 5 регионов нашей страны, среди которых родоначальник российского ГЧП – Санкт-Петербург, 3 соседних к Пермскому краю региона: Кировская область, Удмуртская республика и республика Башкортостан и, собственно, Пермский край (таблица 2). Перейдем к выводам. Потенциальные партнеры государства активно участвуют в ГЧП, однако прослеживается тенденция разной инвестиционной привлекательности регионов. По мнению автора, это связано с различной региональной политикой: в разных субъектах РФ муниципалитеты предлагают разные условия возможного сотрудничества, некоторые власти уделяют ГЧП большее внимание, чем другие. Также регионы отличаются разным уровнем развития нормативно-правовой базы, регулирующей ГЧП; в некоторых регионах, таких как Башкортостан государственно-частное партнерство характеризуется узкой направленностью. Наибольший объем ГЧП можно обнаружить в тех регионах, где власти предлагают наибольшие гарантии окупаемости.

Как правило, объектами партнерства власти и бизнеса в российских регионах являются сфера ЖКХ, строительство социально-значимых объектов и инновационные системы переработки мусора и улучшения экологии.

Пермский край имеет необходимую правовую поддержку и достаточный опыт ГЧП, формы партнерства муниципалитета и бизнеса применяются в самых различных отраслях. Правительству Пермского края и Администрации города Перми необходимо продолжать развитие института ГЧП, также активно и использовать его как можно в больших сферах, целесообразным представляется начать активно использовать опыт соседних регионов, в основном Удмуртской республики. Необходимо «рекламировать» наш регион более активно, поскольку инвестиционная привлекательность, как показывает опыт Санкт-Петербурга, является залогом развития региона в целом. На мой взгляд, необходимость создания специализированного регионального органа, в чью компетенцию будут входить вопросы, касающиеся подготовки, реализации и анализа проектов ГЧП, очевидна. Важно, что, будучи активным промышленно-производственным центром, Пермский край явно испытывает необходимость расширения области применения государственно-частного партнерства, особенно в сфере охраны экологии окружающей среды.

Таблица 2. Сравнительная характеристика развития государственно-частного партнерства в регионах России

Источник: составлено автором