В России система государственных поставок берет свое начало практически со становления династии Романовых – с ее второго представителя на Российском престоле – Алексея Михайловича. Именно царь Алексей в 1654 году подписал «Указ о подрядной цене на доставку», который был призван регламентировать цены на доставку продовольствия в Смоленск во время его осады [4]. Выбор поставщиков продукции для государственных нужд в то время осуществлялся в виде торгов на рынке, где каждый желающий мог принять участие, выкрикивая свое предложение и ожидая решения судей – Канцелярии подрядных дел.
Позже во время европеизации Российской Империи было принято огромное множество указов, приказов и регламентов, устанавливающих порядок поставок провианта для государственных нужд. Однако, при значительном количестве нормативных актов, первостепенное значение имеет, факт ограничения коррупции во всех них и отдача преимущества при проведении торгов «малому бизнесу» российских подданных.
Но это еще была далеко не система государственных заказов. Она начала приобретать свои очертания во время власти Александра I (1777-1825 гг), который своими плавными реформами узаконил процедуру проведения торгов и упорядочил систему государственных закупок, определив разницу между поставками товаров и выполнением работ, что должно было существенно упростить подготовку документов для участия в торгах [2-5, 11,14].
Революция и приход к власти большевиков с их административно-командной экономикой приостановили развитие рыночной системы государственных закупок, т.к. все товары и работы на нужды государства доставлялись по указанию верховных органов власти, по предварительному плану и установленной схеме, а конкурс и, соответственно, конкуренция, отсутствовали.
Рыночный порядок осуществления закупок начал формироваться в России в начале 90-х годов XX века на основе опыта Европейского союза, а конкурсная основа организации прокьюремента была заимствована у Германии. Именно Германия много лет являлась примером успешной политики государственного заказа, как для России, так и для всей Европы.
Конкуренция - основа немецкой системы государственных закупок, а контроль за соблюдением конкуренции – залог ее успеха. Контроль за «здоровой конкуренцией» в немецкой системе государственных закупок осуществляется двумя инстанциями [3-6]:
- Апелляционная инстанция – в форме независимого учреждения;
- Судебная инстанция – в форме судебного органа.
Решения о законности и отсутствии (или наличии) препятствий для конкуренции на государственных торгах, принимаемые обеими инстанциями, публикуются в общедоступных источниках и служат развитию прозрачности государственных закупок, чего так не хватает российской системе.
Следует отметить и немецкий способ выбора победителя аукциона. Им становится не участник, заявивший наименьшую цену исполнения контракта, а участник с наибольшей экономической выгодой. Отличие этих понятия заключается в следующем: «наименьшая цена» ничего не говорит о качестве продукции или услуги, а вот «экономическая выгода» предполагает разумное качество по разумной цене.
Также, со временем, российской системой было заимствовано у Германии наличие органа общественного контроля над процессом государственных закупок, который к тому же вправе подавать правительству сведения об обнаруженных в системе проблемах и возможные способы их устранения. Этот институт внешнего общественного контроля, также как и внутренний, делает процедуру госзакупок прозрачней и «ближе к народу», пытаясь снизить степень коррупции и незаконности.
В 1990 году указ президента Ельцина от 15 октября 1991 года «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» отменил централизованную систему распределения, практикуемую большевиками. Последовавший за ним закон «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» определил новые принципы размещения заказов для государства – путем проведения конкурса, на основании которого необходимо было заключать государственный или муниципальный контракт.
Принятие в 1994 году первой части Гражданского кодекса Российской Федерации, оказало большое влияние на формирование конкурентных отношений в сфере госзаказа: документ определял, что органы власти могут участвовать в рыночных отношениях наравне с остальными субъектами и определил особенности заключения договоров, путем торгов. В том же 1994 году был принят закон Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» №60-ФЗ, регулировавший помимо основных положений госзаказа, также вопросы ответственности за нарушение условий государственных контрактов, а также качество поставляемой продукции [4,7-9].
В начале 2000-х годов была предпринята попытка полностью формализовать процесс государственного прокьюремента и уже президентом Путиным был подписан федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Новый закон был призван регулировать все вопросы, связанные с системой государственных закупок в Российской Федерации; в нем содержатся все необходимые понятия, документы, условия, требования, механизмы, принципы и прочие нормативы организации и проведения государственных конкурсов, как для заказчиков, так и для исполнителей заказа. Федеральным законом №94-ФЗ были поставлены следующие цели [2,10]:
1) Обеспечение единства экономического пространства на территории РФ;
2) Эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;
3) Расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия;
4) Развитие добросовестной конкуренции;
5) Совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов;
6) Обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов;
7) Предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Но, на практике эти многочисленные и разносторонние цели не были достигнуты и реализованы. Закон не проявил себя должным образом и не оправдал возложенных на него ожиданий даже за девять лет своего существования и с «поддержкой» несметного количества поправок, дополнений и указов, корректирующих его, закон стал рассадником коррупции и значительно снизил эффективность государственных закупок.
В результате, на смену федеральному закону №94-ФЗ в начале 2014 года пришел федеральный закон №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который ввел новую систему, порядок и принципы для организации государственного прокьюремента. Федеральный закон №44-ФЗ также был подписан Президентом Российской Федерации Путиным 5 апреля 2013 года и вступил в силу 1 января 2014 года. Отдельные части закона будут «догонять» основную часть на протяжении еще нескольких лет, так, например, положение об обязательном общественном обсуждении и единая информационная система государственных закупок, вступят в силу только с января 2016 году.
Федеральный закон №44-ФЗ ставит перед собой следующие цели регулирования отношений, связанных с государственными закупками: повышение эффективности и результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг; обеспечение гласности и прозрачности осуществления таких закупок; предотвращение коррупции. Новый закон опирается на опыт всех предшествующих нормативных актов, действующих в России, а также на зарубежный и международный опыт организации закупок, именно поэтому его цели охватывают гораздо меньшую область, чем закона №94-ФЗ, но направлены они на достижение результатов по наиважнейшим сферам применения и решение главных проблем системы государственного заказа: повышение эффективности закупок и противодействие коррупции. Закон
№44-ФЗ расширил перечень принципов организации системы государственных закупок. Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации, единства контрактной системы госзакупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективности осуществления госзакупок [1,8].
Главные отличия новой системы в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд от действовавшей ранее заключаются в следующем:
во-первых, значительно расширилась сфера применения закона о закупках. Ранее закон о размещении заказов №94-ФЗ регламентировал только порядок проведения закупок до момента заключения контракта, устанавливая лишь отдельные элементы контроля за деятельностью заказчиков. Новый же Закон о контрактной системе добавил к сфере своего регулирования планирование и обоснование закупок для государственных и муниципальных нужд, порядок заключения и исполнения контрактов по результатам организации закупочных процедур, мониторинг и аудит закупок, новые виды контроля закупок и многое другое.
С введением контрактной системы государственных закупок, отдельное внимание стало уделяться планированию закупок и оценке их обоснованности, т.е. теперь заказчики обязаны составлять планы закупок (на срок действия акта о соответствующем бюджете) и ежегодные планы-графики закупок, а также должны четко обосновать свою потребность в том или ином товаре (указать цель и причину потребности). Отступление от плана-графика закупок, разумеется, возможно, но также требует полноценного обоснования и внесения изменений в график непосредственно перед объявлением о начале процедуры закупок. Это необходимо для того, чтобы в дальнейшем была сформирована единая база закупок того или иного образования или органа, а в последствии и всей страны, с елью качественного планирования будущих закупок. Новым законом вводится нормирование закупки – установление условий и требований к закупаемым товарам, работам, услугам, в том числе их качеств и характеристик. Эти новшества должны исключить необоснованное приобретение предметов роскоши и товаров (услуг) категории «люкс», а также ограничить чрезмерное потребление только для того, чтобы «исчерпать» бюджет.
Также для ограничения оппортунистического поведения госзаказчиков предусмотрено обязательное общественное обсуждение закупок на сумму более одного миллиарда рублей, которое приобретет обязательный характер только в начале 2016 года. Пока же на едином портале государственных закупок в сети Интернет (zakupki.gov.ru) проходят общественные обсуждения лишь некоторых закупок, вызывающих общественный резонанс или имеющих явные признаки мошенничества, обнаруженные пользователями. Также на данном портале общественному обсуждению подвергается сам закон №44-ФЗ, в процессе которого выявляются его слабые стороны, а специалисты по контрактной системе в сфере госзакупок отвечают на вопросы пользователей закона.
Федеральный закон №44-ФЗ вводит некоторые новшества и в части заключения контрактов на государственный заказ, при этом сами процедуры проведения закупок не претерпели значительных изменений, по-прежнему, существуют следующие способы размещения заказов: открытые аукционы, среди которых преобладают электронные, закрытые аукционы, различные виды конкурсов, а также запрос котировок (предложений) и закупки у единственного поставщика. В части организации процедур торга, были подробно прописаны методы определения начальной (максимальной) цены контракта. Для борьбы с мошенничеством вводится обязанность участников торгов предоставлять повышенное залоговое или денежное обеспечение (если предложенная ими цена опускается ниже стартовой на 25% и более) и вводится банковское сопровождение контрактов (расчеты в ходе исполнения контракта, сопровождаемого банком, будут отражаться на счетах, открытых в нем). Повышенное обеспечение и единые банковские счета дадут государственному заказчику больше уверенности в исполнителе и обеспечат его защиту в случае срыва закупки.
Однако, в отношении механизмов государственных аукционов новым законом ограничивается возможность закупки у единственного поставщика, хотя и сохраняется возможность заключить подобный контракт, если конкурентные процедуры размещения заказа не состоялись (т.е. если был заявлен всего один участник, удовлетворяющий условиям конкурса, или при других ограничениях) при условии дополнительного обоснования такого контракта и согласования решения с вышестоящими органами, уполномоченными на осуществление контроля в сфере закупок. Предполагается, что ограничение применения этого способа закупок позволит сократить количество закупок у единственного поставщика и повысить конкуренцию в сфере государственных и муниципальных закупок, а значит и повысить их эффективность.
Благодаря новому закону, в системе государственных закупок появилась процедура квалификационного отбора при проведении конкурса или аукциона на поставку товаров, работ или услуг высокотехнологичного, инновационного или специализированного характера. Необходимое обслуживание для высокотехнологичного или специализированного оборудования или услуги также предусмотрено в законе о закупках: теперь возможно заключение «контракта жизненного цикла» с поставщиком, который обязуется обеспечивать последующие обслуживание, ремонт и утилизацию предмета закупки в случае необходимости.
Контрактная система и новый закон предполагают, что при осуществлении закупок государственными и муниципальными органами преимущество должно отдаваться не только учреждениям уголовно-исправительной системы, организациям инвалидов и малому бизнесу, как раньше, но и социально ориентированным некоммерческим организациям и организациям социально-незащищенных слоев населения – этнических и национальных меньшинств, пенсионеров и женщин. Также теперь заказчики будут обязаны отдавать приоритет инновационной продукции и товарам отечественного производства (причем не только в сфере обороны и безопасности, как раньше), что в современных условиях «внешней изоляции» России является приоритетным направлением развития всей страны.
Одним из главных и самых значительных введений закона о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд является максимизация централизации закупок – передача закупочных процедур от «мелких» заказчиков в единый орган. В соответствии со статьей 26 закона №44-ФЗ централизация возможна путем использования нескольких вариантов: первый вариант – передача государственному (муниципальному) органу или казенному учреждению только полномочий на определение поставщиков для заказчиков; второй вариант – передача указанным органам абсолютно всех закупочных функций заказчика – от планирования закупок и определения поставщиков до заключения и исполнения контрактов. Таким образом, существуют следующие способы централизации:
- ведомственная централизация: орган исполнительной власти или местного самоуправления решает сам выступать заказчиком от лица его территориальных органов и учреждений;
- территориальная централизация: муниципальные образования, по согласованию решения с субъектом Российской Федерации, могут передать свои закупочные процедуры субъекту;
- предметная централизация: когда один орган исполнительной власти, обладающий навыками закупок и/или специальными знаниями в предметной области закупки, централизованно приобретает какую-то конкретную специализированную продукцию для нескольких заказчиков.
Важно, что заказчики, совокупный годовой объем закупок которых превышает 100 млн. руб., должны сформировать специальные контрактные службы, а иные заказчики обязаны назначить контрактного управляющего.
Также, одна из самых важных особенностей новой системы государственного прокьюремента – «система слежения», в которую входят: мониторинг закупок, контроль исполнения заказа и аудит результатов исполнения – эти три элемента стоят как бы вне закупочного процесса, но являются, чуть ли не важнейшей его частью. Эти меры были введены для упрощения системы госзаказа, для повышения его прозрачности и ясности как для самих заказчиков и исполнителей, так и для сторонних наблюдателей – конечных получателей услуг и потребителей общественного блага – а в итоге – для повышения эффективности и избавления системы государственных закупок от самой большой ее проблемы – коррупции.
Для обеспечения прозрачности закупок также создается единая общедоступная информационная система. В ней будут размещаться планы закупок, данные об их реализации, реестры банковских гарантий исполнителей, реестры заключенных контрактов и недобросовестных поставщиков, библиотека типовых контрактов, каталоги товаров, работ или услуг, результаты мониторинга и аудита закупок и многое другое. Любая информация, касающаяся условий самого контракта, характеристик его предмета, заказчика или поставщика должна быть немедленно и в полной мере отображена в единой системе государственных закупок на официальном сайте – это является одним из главных условий обеспечения эффективности государственного рынка.
Система мониторинга государственных закупок, контроль их осуществления и единая информационная система начнут полноценно действовать только с января 2016 года, пока же идет подготовительный этап – собрание, обработка и систематизация информации о государственных закупках по всей России. Подготавливаются реестры типовых контрактов, недобросовестных поставщиков, идет апробация системы присвоения и использования идентификационного номера закупки, которые помогут значительно упростить и упорядочить всю систему государственного заказа.
Библиографический список
- О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд [Электронный ресурс] : федерал. закон РФ : от 05.04.2013 №44-ФЗ : (действующая редакция от 06.04.2015) // КонсультантПлюс : справ.-правовая система, разд. Законодательство. М., 1997 – 2015. Загл. с экрана.
- О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд [Электронный ресурс] : федерал. закон РФ : от 21.07.2005 №94-ФЗ : (ред. от 02.07.2013, утр. силу) // КонсультантПлюс : справ.-правовая система, разд. Законодательство. М., 1997 2015. Загл. с экрана.
- Антонов В. И., Киселева О. В. Зарубежный опыт регулирования размещения государственного заказа и возможность его использования в российской практике [Электронный ресурс] // Современные проблемы науки и образования. 2013. № 3. Режим доступа: http://www.science-education.ru/109-9274. Загл. с экрана.
- Ахметова Л. Я. Система государственных закупок [Электронный ресурс] // Информационный портал бухгалтерского учета, налогообложения и аудита. Режим доступа: http://www.audit-it.ru/news/finance/207237.html. Загл. с экрана.
- Титова Н. Е. История экономических учений: курс лекций. М. : ВЛАДОС. 1997, 288 с.
- Рыманов А. Ю. Оценка эффективности проектов государственно-частного партнерства / А. Ю. Рыманов // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. – 2014. – № 13 (349). – С. 29-31.
- Тесля П. Н. Эпидемия морального риска: уроки финансового кризиса / П. Н. Тесля // Дайджест-финансы. – 2013. – № 12. – С. 60-71.
- Финансовые инструменты для реального сектора: от оперативного финансового планирования до венчурного инвестирования : монография / А. Ю. Рыманов, К.К. Авдеев, П. Н. Тесля, Т. Ю. Трифоненкова, Е. В. Костяева, Е. А. Приходько. – Новосибирск. – Изд-во НГТУ, 2012. – 136 с.
- Рыманов А. Ю. Анализ системы государственных закупок // Экономический анализ: теория и практика. – 2014. – № 16 ( 367). – С. 40-44.
- Состояние финансовой системы после эпидемии морального риска : монография / коллектив авторов ; под ред. А. Ю. Рыманова. – Новосибирск : Изд-во НГТУ, 2013. – 154 с.
- Погонев С.В., Бочарова И.Ю. Разработка модели эффективного развития предприятий // Интеграл. 2012. № 4.