Устойчивость развития экономики определяется соблюдением сбалансированности между бюджетными расходами и доходами, с одной стороны, и недопущения диспропорций в отношении между бюджетными уровнями – федеральным, региональным и муниципальным, с другой стороны.
Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов Федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. [1]
В первую очередь, речь идет о распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сохранения за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения деятельности государства, с одной стороны, и самостоятельность региональных и местных бюджетов, с другой стороны. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует финансовый разрыв. Кроме того, существует финансовый разрыв, обусловленный неравномерным распределением доходной базы по различным регионам.
Целью бюджетного выравнивания является:
- обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти и, в первую очередь, расходных функций;
- обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг населению различных регионов страны посредством применения единых методов распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам.
На стадиях бюджетного процесса возникают задачи регулирования на основе специально организованных бюджетно-налоговых связей федеральных отношений между государством и его регионами:
- выравнивание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказания набора обязательных государственных услуг путем долевого участия в национальных налогах;
- выравнивание уровня потребления государственных услуг по территориям с целью соответствия доходов расходам бюджетов разных уровней.
Более сложной задачей является бюджетное выравнивание регионов Российской Федерации, так как сохраняются существенные различия в бюджетном положении отдельных территорий и регионов, обусловленные не зависящими от местных властей факторами: уровнем экономического развития территории, хозяйственной специализацией, численностью населения, природно-климатическими условиями и др.
В этих случаях наряду с выделением дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита, выравнивание может осуществляться также за счет предоставления отдельным регионам особого экономического режима.
В мировой практике существуют три основных подхода центра к требованиям регионов о предоставлении особого экономического режима.
Первый – индивидуально-договорной подход, когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений или других условиях.
Второй подход – это создание специальных бюджетных регионов, в рамках которых отдельным регионам предоставляются особые права в вопросах налогов и расходов.
Третий подход – применение нормативно-расчетной формулы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных условий регионов. Его использует большинство стран для решения проблем бюджетного выравнивания между регионами.
Важной задачей является размер отводимый регионам ресурсов, определение достаточности их для исполнения региональных обязательств.
Динамика региональной финансово-экономической статистики 2010-2014 гг. свидетельствует о том, что разрыв между обязанностями регионов и количеством денежных средств, выделяемых для их исполнения, постоянно растет. Регионы получают бюджетные доходы, главным образом, от налога на доходы физических лиц и налога на прибыль организаций (7,% к ВВП в 2011 г. и 6,3% к ВВП в 2013 г.) [2], в то время, как федеральный бюджет пополняется в 2011 г. за счет доходов от внешнеэкономической деятельности (8,3% к ВВП), и за счет налога на добавленную стоимость и нефтегазовых поступлений (3,7%) в 2013 г., соответственно, 7,5%, 2,8% и 3,9. Объем средств, поступающих в федеральную казну, составил в2013 г. 24442,7 млрд руб., поступающих в регионы 8165,1 млрд руб., т.е. в регионах остается 33,4% бюджетных средств (в2011 г. – 36,7%).
Именно поэтому субъектам не хватает собственных доходов для покрытия своих потребностей. Ситуация с ограниченностью у регионов собственных источников дохода усугубляется экономическим кризисом и ростом их социальных обязательств. В 2014 г. номинальные доходы региональных бюджетов выросли на 7%[3], но если учесть рост цен в реальном выражении, они понизились на 0,2% (в 2013 г. реальное снижение поступлений в бюджет составил 4%).
Одновременно с этим, полномочия региональных властей растут, при этом усугубляются бюджетные дисбалансы. Для преодоления бюджетных дисбалансов требуется либо увеличить финансирование регионов, либо снять с них избыточные полномочия, не нарушая самостоятельность региона.
Например, в 2012-2014 гг. федеральный центр передал Забайкальскому краю полномочия на общую сумму в 16,9 млрд руб. Важнейшим фактором роста обязательств стали указы Президента по социальным вопросам, основные расходы по которым были возложены на регионы. Поскольку Правительство Российской Федерации не обеспечило субъекты достаточными для исполнения «майских указов» субсидиями, то у регионов возникло три варианта выхода из ситуации: залезать в долги, урезать инвестиционные программы или выполнить указы не в полной мере. Реализация трех вариантов, в той или степени, привели к расширению дефицитности региональных бюджетов.
В 2011 г. дефицитными были 57 региональных бюджетов, то в 2014 г. такой статус получили уже 74 [1]и такая тенденция продолжает расти.
Эксперты Высшей школы экономики (ВШЭ) объявили фактический дефолт в 20 российских регионах, которые не могут выполнять свои обязательства по выплате долга. Долговая нагрузка 20-ти из них оценивается экспертами ВШЭ как сверхвысокая – минимум выше средних 33,5% от доходов.
К дефолтным регионам эксперты ВШЭ относят Чукотский АО, Смоленскую и Костромскую области, Республику Мордовия, долговая нагрузка которых превышает объем доходов. В Республике Карелия и Удмуртской Республике, а также Белгородской, Вологодской, Астраханской, Пензенской, Саратовской, Амурской областях долги составляют от 80 до 96% поступлений.
Суммарный долг российский регионов и муниципалитетов на 1.01.2015 г., как отмечают авторы исследования, вырос до 2,4 трлн руб. и превысил треть от их налоговых поступлений.
Основной причиной разбалансированности региональных бюджетов заключается в опережающем росте социальных расходов. По подсчетам рейтингового агентства, на социальные цели придется потратить 8,4% ВРП[4], и только 15% из этих денег будет финансировать федеральная казна. Остальное приходится на расходы регионов.
Как констатировала Счетная палата (http://lenta.ru/news/2012/10/10/lese/), что в бюджете на 2013 и плановый период 2014-2015 гг. заложено предостаточно средств для выполнения президентских указов. Корректировка бюджета на2015 г. позволит уменьшить дефицит бюджета, но он остается напряженным на прогнозный период.
В результате, доля расходов на выплату зарплаты в структуре региональных бюджетов 2011-2014 гг. выросла при одновременном сокращении расходов на строительство дорог, обновление ЖКХ, создание производственной инфраструктуры и т.д., а также сокращение инвестиционных проектов.
Это привело к ограничению и диспропорциям в социально-экономическом развитии регионов и воспрепятствованию развития Российской Федерации в целом.
Постоянное недофинансирование региональных бюджетов ведет к увеличению их долговых обязательств и снижению инвестиционных расходов, что приводит к углублению финансового разрыва при разработке бюджетов федерального и регионального уровней.[4]
В настоящее время перед экономическим руководством страны стоит проблема определения финансового разрыва бюджетов, как на уровне страны, так и на уровне регионов для создания условий социально-экономического и устойчивого роста экономики. Для преодоления сложившейся ситуации актуальным становится поиск
Схемы расчета системы показателей «финансовый разрыв».
Задачи результативного (эффективного) расходования средств и роста доходной части бюджета региона приобретают значение главного приоритета, а именно, выработки мер по решению поставленной проблемы при условии необходимости перевода российской экономики на инновационный путь развития.
Интегральной характеристикой инновационного (технологического) развития на макроуровне, привлекая более общий социологический критерий в отличие от всех видов других ресурсов, выступает показатель производительности труда.
Расстановка регионов в соответствии со значением показателя ВРП на 1 чел. и соизмеряется оценкой затрат консолидированного бюджета на ВРП (расход/1000 руб. ВРП) нацелены на соизмерение результатов и затрат применительно к одному из ресурсов на уровне макроэкономики (табл. 1).
Проверить это предположение можно сопоставляя конкретные результаты ранжировки регионов, с одной стороны, по индексу развития, с другой стороны – по показателю результативности (эффективности) расходования средств КБС.
Оценка результатов означало бы, что положительный результат достигается тогда, когда при высоком потенциале развития, расходование бюджетных средств наименьшее. Отклонение же данных показателей означало бы, что следует более внимательно отнестись к поставленным целям и задачам развития региона, его качественных и количественных характеристик, т.е. переход от количественных изменений к качественным. При этом целью является поддержание равновесия в динамике удельных показателей использования ресурса.
Таблица 1 – Качественные характеристики оценки результатов развития типового региона в зависимости от его финансовой обеспеченности
|
№ п/п |
Субъекты Федерации |
Характеристика |
Причины идентичности |
|
1 |
2 |
3 |
4 |
|
1. |
Калужская область
(7,9 ед.) при условии транспорт=1 |
Потенциал развития ниже среднего, результаты расходования средств, индекс результативности расходования средств – ниже среднего уровня | Регион на стадии развития автомобильного кластера |
|
2. |
Республика Татарстан
(8,4 ед.) |
Потенциал развития средний, индекс результативности расходования средств ниже среднего уровня | Близость результатов социально-экономического развития и расходования бюджетных средств |
|
3. |
Красноярский край
(4,6 ед.) |
Потенциал развития средний, индекс результативности расходования средств ниже среднего уровня | Близость результатов социально-экономического развития и расходования бюджетных средств |
|
4. |
Вологодская область
(17,1 ед.) |
Потенциал развития ниже среднего, индекс результативности расходования средств – средний уровень | Потребность в социально-экономическом развитии региона с использованием административного потенциала развития при его совершенствовании |
|
5. |
Волгоградская область
(3,8 ед.) |
Потенциал развития ниже среднего, индекс результативности расходования средств – средний уровень | Потребность в социально-экономическом развитии региона с приоритетом развития транспортной и производственной инфраструктуры и обрабатывающей промышленности |
|
6. |
Удмуртская Республика
(5,5 ед.) |
Потенциал развития ниже среднего, индекс результативности расходования средств ниже среднего уровня | Идентичность показателей – близость результатов |
|
7. |
Челябинская область
(6,3 ед.) |
Потенциал развития ниже среднего, индекс результативности расходования средств ниже среднего уровня | Близость результатов социально-экономического развития и расходования средств |
|
8. |
Нижегородская область
(4 ед.) |
Потенциал развития ниже среднего уровня, индекс расходования средств – средний уровень | Регион на стадии развития, необходимо привлечение административного ресурса |
|
9. |
Карачаево-Черкесская Республика
(4,6 ед.) |
Потенциал развития низкий, индекс результативности расходования КБС – низкий | Близость результатов социально-экономического развития и расходования средств КБС |
|
10. |
Камчатский край
(10,6 ед.) |
Потенциал развития средний, индекс расходования средств – высокий | Потребность в социально-экономическом развитии региона, рациональное использование административного ресурса при распределении бюджетных средств |
В сценарных условиях прогноза социально-экономического развития региона должны быть учтены основные положения антикризисного плана на 2015 г., разработанного Правительством Российской Федерации.
Документ предусматривает выделение семи ключевых направлений для реализации мероприятий по борьбе с кризисом:
° поддержка импортозамещения и экспорта несырьевых, в том числе высокотехнологических товаров;
° содействие развитию малого и среднего бизнеса;
° создание возможностей для привлечения финансирования в значимых секторах экономики, в том числе при реализации государственного оборонного заказа;
° компенсация дополнительных инфляционных издержек наиболее уязвимых категориям граждан;
° снижение напряженности на рынке труда;
° оптимизация бюджетных расходов;
° повышение устойчивости банковской системы.
Бюджет антикризисной программы составил более 2,0 трлн руб. В первую очередь поддержку получат реальный сектор экономики – аграрный, производственный, а также малый и средний бизнес (10 млрд руб.), которые смогут обеспечить эффект импортозамещения.
В результате реализации антикризисного плана должно быть достигнуто сокращение в 2015 г. большинства категорий расходов федерального бюджета на 10%, в первую очередь за счет исключения неэффективных затрат. При этом предусматривается обеспечение социальной стабильности, что потребует выделения дополнительных бюджетных ассигнований. Кроме того, не должны уменьшаться расходы на обеспечение обороноспособности, поддержку сельского хозяйства и исполнение международных обязательств.
Бюджетные инвестиции будут сконцентрированы на завершение ранее начатых проектов, реализация части новых проектов будет отложена. Предполагается сокращение расходов на функционирование государственной власти.
При разработке сценарий социально-экономического развития региона необходимо стремиться к оптимизации структуры бюджетных расходов: по некоторым направлениям увеличить финансирование – при выявлении приоритетов развития, связанных с активизацией экономического роста, поддержки отдельных высокотехнологичных отраслей, обеспечении социальной стабильности, а также поддержки системообразующих компаний – энергетики, сельского хозяйства, транспорта, связи и других отраслей промышленности.
Расходы бюджета могут снижаться как минимум на 5% в реальном выражении в течение трех лет.
Ориентируясь по основным положениям антикризисного плана на 2015 г., возникает необходимость разработки в каждом субъекте Федерации своего плана действия, направленного на оздоровление ситуации в регионе, как в финансовом секторе, так и в отдельных отраслях экономики – по повышению национальной конкурентоспособности в текущих экономических условиях, а также в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
Для исполнения плана потребуется подготовить около 60 законопроектов, ряд указов Президента, значительное число актов Правительства и большое количество ведомственных документов.
В рамках совершенствования нормативно-правового регулирования бюджетного процесса планируется подготовка новой редакции Бюджетного кодекса, которая должна подвести итоги проведенных бюджетных реформ, консолидировать в единую систему многочисленные принятые федеральные законы и разработанные законопроекты о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ.) [5, 6, 7].
Библиографический список
- http://www.grandars.ru/student/finansy/byudz/hetnoo-vyravnivanie.html
- Справочник «Финансы России. 2014» – с.24-27.
- Межбюджетные диспропорции: пугающие тенденции: http://rusrand.ru/analytics/mejbyudjetnye-disproporcii-pugayuschie …..
- http://www.consultant.ru/law/hotdocs/35449.html?utm_campaign=hotdocs_day8&utm_source=ya.dire 05.07.2014
- И.Новикова. Диспропорции инновационного развития федеральных округов. Журнал «Экономика». – № 12. – с. 46-52. – 2014.
- ФГБНИУ СОПС Отчет «Разработка методологии расчета долгосрочного прогноза расходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации и прогноза расходов консолидированного бюджета Российской Федерации» П-301-03-14
- Вишнякова В.С., Котилко В.В., Пашенных Ф.С., Удод В.И. Прогноз расходов консолидированного бюджета субъектов РФ. М.: Сам полиграфист, 2015 – 318 с.